导论
1、西方行政学的产生
1、中西早期行政管理思想（非系统非学科化）
2、1845年法科学家MA安培打造管理国家之科学的设想；
3、1865-68德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出行政学一词（指行政法）；
4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，倡导政治与行政离别，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。
5、1900年美学者古德诺出版发表〈政治与行政〉一书，进一步明确指出政治与行政的区别。（自此行政学作为一个新的、独立的研究范围得以确立。）
6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和讲解。行政学理论体系得以形成。（产生背景）
2、西方行政学的进步经历
多种分段办法：
A、丹尼尔雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、目前时期（二战后）；
B、台湾学者（行政学）：传统理论时期（X*：
1900-30）、行为科学时期（Y*：
1930-60）、系统理论时期（Z*，1960后）；
C、夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段-科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40年代始）；
D、教程看法丁煌《西方行政学说史》（参照海量美国学者之办法），六阶段：
西方行政学的提出与创立时期（1887-1918年）；
西方行政学的正统时期（1919-1941年）；
西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）；
西方行政学的进步与应用时期（20世纪60年代）；
西方行政学 的挑战与革新时期（20世纪70年代）；
西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）
1、提出与创立时期：
1887-1918
代表人物著作及看法：
威尔逊：行政学开创者，《行政学研究》，倡导政治与行政离别，打造一门独立的行政学科；
古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的离别理论作了进一步发挥；
泰勒：美管理学者，《科学管理原理》，主张科学管理；
法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）
2、西方行政学的正统时期：
1919-1941年
这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，觉得真的的民主与真的的效率是统一的，经济和效率是行政管理的基本准则。
此时期将官僚规范及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学剖析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。
代表人物、著作与看法：
德社科学家韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉；
美行政学家怀特：写作第一本行政学教科书〈行政学导论〉；
美古利克：从分工与整理、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要程度，对公共行政作综合研究；
英厄威尔：对行政管理的原则进行了总结和概括，与古利克合著〈行政科学论文集〉；
美国女政治哲学家福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。
3、转变与批评时期：
1941-1959
二战及将来各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本看法没办法适应变革，遭到怀疑和批评。
主要代表人物和看法：
美巴纳德：最早运用系统看法对行政组织进行全方位深入剖析并打造了一套系统的行政组织学说；
美西蒙：对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将行为主义研究办法和决策定义引入行政管理研究，打造起一种较为完整的决策理论体系；
美行政学者沃尔多：对行政学的历史进步和内容范围进行了全方位探讨并对西方行政学的进步作出了要紧贡献；
美行政理论家帕金森：对官僚组织的弊病进行了精辟剖析，提出了著名的帕金森定律；
美麦格雷戈：对人事管理的传统看法 - X 理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新看法- Y 理论；
美林德布罗姆：以渐进调适的看法对行政决策的过程、办法进行了全方位剖析，打造了渐进决策模式。
4、应用与进步时期：20世纪60年代
这一时期技术的进步对行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依靠，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融合多学科理论办法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。
这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的进步。表目前：
A、应用学科政策剖析的兴起。（以帮助政府解决怎么样改进政策拟定水平和如何提升政策实行成效等实质政策问题为宗旨）。
B、行政生态学的兴起和进步。
代表性人物：
以德罗尔：现代政策科学的开创者，推进政策科学突破性进步；
美彼得：对官僚组织的特点作了进一步剖析，提出彼得原理；
美里格斯：借用生态学办法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。
5、挑战与革新时期：20世纪70年代
挑战：
70年代，海量的社会政治问题使公众丧失对政府的信心，现实对行政学理论提出挑战。大家纷纷提出所谓的新模式以取代旧的传统理论 （如：美年轻人学者：新公共行政学运动；英学者：提出看重行政道德规范和社会需要的社区服务模式）。此时行政学愈加重视政府行政的社会和政治意义。
革新：
系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的进一步革新奠定了要紧的办法论基础；
经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目的管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用，为革新提供现实可能性。
主要代表人物：
弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学理论进行全方位深思与批判，用新办法、新视角研究公共行政；
美管理学家菲德勒：将权变管理理论应用于领导科学范围并提出著名的权变领导模式；
美学者德鲁克：提出目的管理理论。
6、总结与探索时期：20世纪80年代
80年代：西方行政学作为一门学科与专业的地位虽已完全得到巩固，但仍缺少一个公认的、明确的中心和体系。
此时期行政学研究的主要内容：
对本学科的历史进步进行回顾和深思；
企业家政府理论的兴起；
政策科学的兴盛；并成为政治学与行政学研究的主流之一；
公共选择理论影响深远；
公众参与、政府间关系（特别是中央与地方关系）、行政文化 和行政环境等方面的研究也进一步为理论界所看重。
代表人物：
美政策剖析家奎罗：系统讲解政策剖析的理论与办法；
布坎南：以经济学办法探讨政府行政问题；
美学者奥斯本/盖布勒等：主张用企业家精神来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方。
正确认识西方行政管理思想进步阶段性
（1）进步的交叉性：
有的学者或代表人物具备跨年代性，其行政思想是承前启后的，如：美国著名的管理学者赫伯特西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会科学界的行为主义介绍和应用于行政学的研究；二战后他又将行为科学、系统理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策，是决策理论学派的魁首。
（2）进步的回复性：
行政思想的进步不是绝对 的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。如：科学管理思想，行为科学理论在当代仍然具备广泛的影响。
所以，对于阶段划分及代表人物的认识，不可以过于机械。
第一讲 威尔逊的行政学说
生平与著述：
美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家；
哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多：
1886-1902：政治学教授，教学、研究；
1902-1910：普林斯顿大学校长；
1910-1913：新泽西州州长；
1913-1917：美国总统（曾主张国联，没获国会通过而失败）
1924：过世
1、思想渊源与生产背景
1、思想渊源：
受德国行政研究思想的影响：
行政研究在德国非常受看重（与当时德国的高度集权、开明专制的需要相适应）；
德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：
在一定量上对政治与行政的划分：
政治宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；国家的意志。
行政：是国家主体的依据意志的活动；
宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力来自于宪政，但行政的内容却不是源于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。
规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系。
任务： 知道一国国民在特定历史年代的外面实在，也即社会文化的实在的进展活动；研究怎么样依赖国家权力来提升这种外面实在并使这一提升成为国家人格的自觉意识；
行政研究体系的三个部分：
行政组织：行政机关的进步、结构；
行政行为：其自己的独特规律；
行政法规：合法的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。
2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景
来源于对之前美国风靡的自由放纵主义的一种反动，也即新民主运动：
自由放纵主义：限制政府权力，政府无为，结果是：
资金与政治的勾结，资金力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线降低：形成腐败最盛的所谓镀金时期（19世纪7、80年代）。
19世纪70年代的新民主运动： 一场力图通过加大国家力量来控制垄断的需要政治改革的运动。
抨击早期的民主主义要点：分权、制衡等；觉得牵制与制衡非但不可以支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，风险了自由。
反对政治勾结与政治腐败，需要改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；倡导国家应成为社会和经济进步的工具。
功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到看重。
威尔逊新学说：加大行政权力、明确责任、向选民负责；
竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任，筹备做一个违宪的州长。
在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，需要有一个更为负责任的政府：什么事情，不论是政府的事情还是做交易，都需要有一个人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要点。
总之：力图通过加大国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却愈加不适应这一需要，因此需要进行改革。在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要打造一门明确的行政科学。
2、主要行政思想
1.关于行政学研究的必要性
（1）讲解之前为什么行政研究不受看重
行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处置；
之前的麻烦多集中在政府结构上，极少或根本没行政管理方面的问题。
缘由：当时社会生活简单，政府职能也简单；
美国建国之初：只有国务院、财政部与战争部等有限的几个行政部门与司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人
1866年联邦成本仅为4100万USD，1871年联邦政府员工仅5.4万人；
1914年联邦成本达1.7亿USD，1914职员为48.3万。
（2）指出行政研究的必要性重要程度：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果
社会经济进步、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：没任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初过去非常简单，政府过去仅仅由少数人主宰，目前却由大量人主宰。因此需要改进政府机关的组织机构与工作办法。
总之，行政研究提上议事日程，是年代生活提出的需要，由于到19世纪末20世纪初，伴随国家经济与社会事务的进步与政府职能的扩大，与拟定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以力求使政府不走弯路，使政府的事务降低一些不成体统的样子，加大和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称。这就是威尔逊所谓为何当今的行政工作需要是这样认真而又系统地加以调整，使之合适于小心试验过的政策标准；为何大家目前正产生一种前所未有些行政科学的根本缘由。
2.关于行政学研究的目的与任务
目的有二个：
（1）弄了解政府可以适合且成功地承担的是什么任务
即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么； 什么标准 最高效率 做最少的事
强调适合性：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不可以承担的，即为适合；若政府承担所有，或该管而不管，即为不适合
（2）弄了解政府如何才可以以尽量高的效率和尽量少的资金或人力上的消耗来完成这类专门任务。
即：用什么方法、什么办法进行管理，才能提升效率，完成任务。这应该是行政学各部门的具体研究内容。
特别强调：行政学研究不可以仅限于纯粹技术细节的那种单调内容之上，而应付行政管理的每个方面拓展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。
行政管理学的目的：总结行政管理经验，加大其理论性把行政办法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。
3.关于行政的实质
威氏将行政从政治中离别出来，将之视为与政治、宪政不一样的事物，并通过与政治、宪政等定义的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方法和适用范围，从而为行政学研究后来的进步从研究对象上勾画出一个初步框架。
（1）行政管理是什么：
行政管理是行动加的政府、是政府的实行、政府的操作：行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的实行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具备与政府同样悠久的历史。
（2）行政管理与政治的关系
行政不同于政治：行政是置身于政治所特有些范围以外的。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定：
政治是在重大而且带有常见性的事情方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；
行政管理则是国家在个别和细微事情方面的活动，是技术性员工的事情。
行政与政治密切有关：行政管理是政治生活的一个组成部分；
行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接有关；
行政科学是政治科学的最新成就。
（3）行政与宪政规范的关系：特殊方法与一般决策之间的关系
行政在本质上不同于宪政规范；
行政是对法律的实行而不是法律本身：公共行政是公法的明确而且系统的实行活动，一般法律的每个具体实行的细节都是一种行政行为。行政行为举例：征税、实行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。有关政府活动的大规模计划并不是行政管理的范围。
宪政规范所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些方法；
宪政与行政职能之间并不完全是意志与相应的行动之间有什么区别，由于行政官员也有其意志以选择实行的方法，并不是纯粹的被动。
二者是一般决策（宪政）与特殊方法（行政）之间的关系。
4.指出行政学研究的历史渊源
（1）英美两国缺少研究行政管理的历史：
美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的拟定和政治评论；重视研究抑制行政权力的艺术而忽略改变行政办法的艺术。
（2）对行政管理的研究来自于欧洲国内的法德两国，并且与这类国家的需要相适应；
（3）需要对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目的上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多元化的国家）所用。
5.指出行政学研究的办法
倡导使用比较研究法与历史研究法：
由于不同国家政府在行政管理职能方面的结构具备非常大的相似性；
通过比较，可以更好地知道我们的缺点与优点；
应大胆借辨别国的管理办法和成功经验而不需要担忧或害怕会引进他国的一些不好的思想或原则（将这类东西过滤掉）。
倡导拿来主义但不应脱离实质的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。
6.关于人事行政的思想
丰富的人事行政思想，觉得为政在人，十分关注美国当时的文官规范改革。
（1）提出好的文官规范的打造是行政研究的目的之1、
威氏指出，之所以提出在美国拓展行政学研究，其目的在于找到最好办法以打造下面如此一种文官班子，他们受过足够的教育，具备充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和常常性的向公众进行咨询，与公民的思想维持这样密切的联系，以导致专断成为不可能的事
大家的理想模式是通过选举和常常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方法打造一个具备足够的文化教养和自立精神的文官规范，它可以有理智有力量地展开活动，但却依旧与公众的思想维持着很紧密的联系。
（2）看重政府官员的素质：
觉得需要有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转：
大家需要有一批更好的官员以充当政府的工具
需要为文职机关的角逐考试提供有充分筹备的职员，这类职员需要同样既同意各种自由形式的考试，也同意技术常识方面的考试，大家有必要用这种办法来打造民主规范。一支在技术上受过练习的文官队伍不久马上成为不可或缺的原因。
政府官员应具备的素质：好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风：
所谓好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策，具备坚定而强烈的忠诚，真的地为人民服务，在各方面绝没官僚作风的污点。
认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具备要紧有哪些用途：一个具备真的大公无私精神的政治家，其领导方法可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具备大公无私精神的工具；
提出通过高薪、勉励等方法提升政府官员的工作水平
提升政府官员的工作水平：要使政府官员所常常有兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使之不止是替他的上级效劳，同时要为群体尽力。
怎么样做到：
高薪：通过给予政府官员很多生活成本补助来使这种服务引起他最常见的兴趣
职业进步：通过进步他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣；
提升营养与培养性格：使公共服务成为他最崇高的兴趣。
7.关于行政监督的思想：指出要以公共舆论监督行政管理
指出公共舆论是一种监督政策推行的有益机制，是必不可少。
该方面的思想蕴含在他对公共舆论与行政管理之间关系的剖析中。
在行政管理活动中，公共舆论将起权威性评判家有哪些用途。
无论是在政治还是在行政方面，为了对拟定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可或缺的。应该让行政学之研究去发现一些最好办法，这类办法可以给予公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与所有其他的干扰活动分家
行政管理需要在所有方面都对公众舆论有敏锐的反应。
因此：行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制用途提供最好渠道。
8.其他思想
关于行政体制（政府间关系）的思想：
倡导打造健全的公共行政机构；
要给予地方政府机构以新的生命；
要组建地方分权规范；
关于行政伦理的思想：
明确提出行政官员应该以好的态度为公众服务：严格说来，统治者只是被统治者的仆人而已。
3、简评
开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。
比较深入地剖析、论证了研究国家行政管理和打造行政科学的必要性和重要程度；
较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目的和任务；
对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了讲解；
对行政学研究的应该遵循的办法论原则提出了自己独特理解。
其思想中的某些看法到今天仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴用途（如：拿来主义与当地化，扬长避短等）。
第二讲 古德诺的政治-行政二分法
1、生平与著述
弗兰克古德诺（1859-1939）。美国著名的政治学家、行政学家和法学家。
但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。
古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学与行政学均有研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此渐渐打造起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。
除此之外，古德诺曾任美国政治掌握的第一任主席。
1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因写作了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。
1914-1928：任美国约翰霍普金斯大学校长，对该校进步作出重大贡献：学校规模扩大，学生人数增长四倍。
1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。
在该书中，古德诺抛弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的实行，也是政策的实行。
他这种创造性的倡导对后来行政学的独立研究有着非常大的贡献。
以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系与行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与剖析，比较系统地讲解了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
2、主要思想内容
因为受年代的影响，古德诺并没把我们的主应该注意力集中在行政部门的具体事务上，而是剖析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体目前其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺大体上关注怎么样才能即达成民主治理（政府的民治性），又提升政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其觉得办法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体渠道。
〈一〉对政治-行政二分法的进一步阐释
古德诺以提出政治-行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：
政治国家意志的表达；
行政国家意志的实行
古德诺对政治-行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个政治-行政两分法本身有哪些新意。其贡献在于：他通过对政治-行政二分法的进一步阐释：
①首次澄清了这种二分的提法而容易导致的一种误解。 这种误解觉得：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②首次指明了如此一个道理：分权原则的极端形式不可以作为任何具体政治组织的基础。由于这一原则需要存在分立的政府，每一个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实质政治的需要却需要国家意志的表达与实行之间协调一致。
这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具备独创性行政思想奠定基础。
古德诺的第一个基本看法：政治与行政是两种不一样的功能，但这种区别只不过是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能否被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间需要获得某种协调。
〈二〉对政治与行政应怎么样协调的渠道的探讨
古德诺表现出的真的兴趣，主要不是政治与行政的离别，而是它们二者的协调。
他觉得，政治与行政二者之间需要以某种方法获得协调。这也就是他在〈政治与行政〉一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政需要获得某种协调后，着重探讨了怎么样获得这种协调。
1、政治与行政协调的道路之1、政治对行政的适度控制
（1）政治需要获得对行政的某种程度的控制：
他觉得，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。
控制办法：A、通过法定规范达到的，如：英国内阁需要对议会负责；B、通过法外渠道如政党体制达成的。比如，在那些把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。
（2）政治对行政的控制需要有肯定的限度。 行政中寻私利 的空间大 法律的拟定空间较小
古德诺认识到，政治对行政的控制需要有肯定的限度。由于这种控制一旦超越某种限度，就不只会妨碍有效的行政实行功能，而且还会损害打造这一控制的目的。
问题的重点是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的适合限度，以真的达成政治与行政的协调。
怎么样维持这种适合的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。他把行政功能从内部再作了划分，包含有实行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。
他觉得政治对行政的控制应当限于对狭义的实行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都要维持我们的独立性，而不受政治影响。实行性官员（仅需最高级官员）从是政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有这样，真的的民治政府和有效的行政管理才能得到。
古德诺的第二个基本看法：为获得政治与行政之间的协调，政治需要对行政拥有某种适度的控制，即控制行政功能中之狭义的实行性机构通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。
2、政治与行政协调的道路之2、行政的适度集权
古德诺觉得，协调不只取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。
美国是将分权理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不只将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权联邦制与地方一定量的自治。
在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在很多不可忽略的弊病。其中之一就是致使政治与行政的失调。他觉得，中央与地方的这种分权，导致了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的实行出现了问题。
即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的实行则在相当程度上仰赖于地方，而地方假如不受中央的控制，在实行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。
古德诺觉得，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。
为防止分裂，中央政府便会通过加大立法（由于行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会用消极的不实行权来对抗。而这样一来，一方面国家的意志没办法贯彻，其次宪法所规定的地方自治权事实上也遭到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。
为此，古德诺觉得，要改变这种近况，便只有通过行政权的集中这个唯一的渠道。他觉得，传统上大家对集权的担心和恐惧其实是遭到了误导，是没依据的。
因此，古德诺倡导行政权的必要集权。
古德诺的第三个基本看法：为获得行政的效率与保证民主，行政集权都是必要的。
3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节
如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必然趋势：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。
然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种适度控制和必要集中得不到赖以成长和进步的任何基础。美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。
但美国的政府体制仍然基本上维持了稳定和协调，它们依赖的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的剖析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。
政党问题虽然在美国法定体制之内没丝毫地位，但古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的适度控制与必要的行政集权全源于政党功能的发挥。
也就是说，通过政党对立法机构成员和实行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，打造起一种必要的行政集权。
总之，正是因为政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难点才得以顺利解决。
这实质是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者平台基础的分权制衡理论进行的深刻深思。
古德诺的第四个基本看法：美国的政党规范对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关要紧的。
4、美国加大民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革
古德诺觉得，因为政党在美国政府体制中具备这样重大有哪些用途，因此需要使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有些协调功能，拟定出政党的行为规范，减轻和消除政党大概给社会带来的消极原因。
为达此目的，古德诺觉得第一要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责。因为美国政府体制上是什么原因，行政权是分散的。尽管政党负起挑选行政官员的责任，但，各类行政长官的任期不同，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并非全方位的。这种行政权不可以集中于一党的局面，便导致了责任不清楚的弊病，进而势必会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有些行政实行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。
这里，古德诺明确指出了打造行政集权体制是政党得以对政府负责，加大民主与效率协调的的要紧保证。
第二，因为美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并不是是可以为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实质需要中形成的政党都是较为强大的全国性政党。
然而，一个强大的全国性政党也大概在某种不受控制的状况下形成对民主和效率的破坏和威胁。因此，古德诺觉得，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以肯定的管束，预防政党将自己变成目的。
比如，政党在控制行政的过程中，完全大概超越必要的限度，就像政党分肥制那样，既使得行政效率由于很多的外行涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿政治化，从而危及国家意志的自由表达。文官规范的实行，事实上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。
在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力倡导要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还倡导政党应该实行财务公开原则，预防政党和利益集团之间的关系于密切化。
最后，古德诺还觉得，美国的两党规范事实上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，如此总是致使很多问题不可以真的体现出人民的意志 .为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革手段就是愈加常常地用公民投票的办法。
古德诺的第五个基本看法：美国政府体制改革的方向在于：将政党规范纳入法制化轨道，使之成为法内规范，对其行为进行规范和约束，以使其愈加负起责任。同时，美国应更多地使用公民投票之办法。
3、简评
在威尔逊政治-行政二分法的基础上作了进一步的阐释；
着重对政治与行政的协调关系与怎么样达成这种协调提出了我们的独特理解。其思想和看法都较为深刻。
大体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，倡导行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。
因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府规范上，而没真的地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这类特征的形成，与他所处的年代与他所代表的利益导致的。
大体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只不过完成了一个起步，它的深入、全方位、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。
附：应考虑的问题
政治-行政二分法的意思？政治指什么？行政指什么？
古德诺关注的重点问题是什么？
古德诺行政学思想中体现了何种价值目的？
古德诺在〈政治与行政〉一书中的主要看法是什么？
今天应怎么样认识看待古德诺这类行政学看法（协调、适度控制、中央集权）
古德诺对行政学研究的主要贡献在哪？对后人的影响怎么样？
古德诺行政学思想的社会历史背景？（美国、欧洲的政府体制与管理近况）
古德诺的看法多大程度上被后人在理论或实践中所采纳？
第三讲泰罗的科学管理理论
1、生平与著述
出生：
1856-1915 ；
职业：普通工人、职业管理者、管理思想传播者；
代表性著作：
1911《 科学管理原理》
其他著作：《计件薪资制》、《工厂管理》、《制造业为何不欢迎大学毕业生》、〈效率的福音〉、〈科学管理〉；
泰罗面临的问题及其考虑
传统的管理：经验管理+ 经验生产
工人为何磨洋工？（怎么样提升工厂生产效率）
工人认识偏差：以为提升效率会降低就业；
管理规范存在紧急缺点：企业主不愿为高效率支付高薪资；
工人传统问题：代代相传的经验工作办法
泰罗科学管理思想的主要内容
（一）作业管理方面
1、工作定额原理（拟定科学的工作办法）：
通过调查研究的办法科学地确定工人的工作定额。
时间研究， 就是研究大家在工作期间各种活动的时间构成，它包含工作日写实与测时。
工作日写实，是对工人在工作日内的工时消耗状况，根据时间顺序，进行实地察看、记录和剖析。通过工作日写实，可以比较准确地了解工人工时借助状况，找出时间浪费是什么原因，提出改进的技术组织手段。
测时，是以工序为对象，按操作步骤进行实地测量并研究工时消耗的办法，测时可以研究总结先进工人的操作经验，推广一流的操作办法，确定适当的工作结构，为拟定工作定额提供参考。
动作研究，是研究工人干活时动作的合理性，即研究工人在干活时，其身体各部位的动作，经过比较、剖析之后，去掉多余的动作，改变必要的动作，从而降低有些疲劳，提升生产率。
所谓科学工作办法就是前面提到过的在实验研究的基础上确定的规范操作办法和使用标准的工具、设施。也即找出标准，拟定标准，然后按标准办事。
2、标准化原理
指工人在工作时要使用标准的办法，而且工人所用的工具、机器、材料和所在工作现场环境等等都要标准化，以利于提升劳动生产率。
生铁搬运实验：用铲的科学。
3、能力与工作相适应原理
即倡导一改工人挑选工作的传统，而坚持以工作挑选工人，每个职位都挑选第先进的工人，以确保较高的工作效率。
第先进的工人：能力与意愿
4、差别计件付酬制
工人磨洋工的主要原因之一是付酬规范不合理。
要在科学地拟定劳动定额的首要条件下，使用差别计件薪资制来鼓励工人完成或超额完成定额。假如工人完成或超额完成定额，按比正常单价高出25%计酬。不只超额部分，而且定额内的部分也按此单价计酬。假如工人完不成定额，则按比正常单价低20%计酬。
（二）组织管理方面
1、计划与实行相离别原理
计划职能包含三方面内容：
①时间和动作研究并以此作为确定定额和操作办法的依据；
②拟定有科学依据的劳动定额和标准的操作办法，并使用标准工具；
③拟定计划、发布指令和命令。
④把标准和实质状况进行比较，以便进行有效的控制。
这里计划的实质就是管理，计划与实行相离别就是将管理职能从企业的生产职能中独立出来。
2、职能工长制：
用八个职能工长取代原来的工长，分权管理；
管理的例外原则 （最高管理层）
例外原则，就是指企业的高级管理职员把一般平时事务授权给下属管理职员负责处置，而自己保留对例外的事情一般也是要紧事情的决策权和控制权，如重大的企业策略问题和要紧的职员更替等。这种例外的原则到今天仍然是管理中极为要紧的原则之一。
（三）管理哲学方面
与其说科学管理是一些原理和原则组成的管理理论， 不如说科学管理是一种改变当时大家对管理实践重新审视的管理哲学。他主张劳资双方的精神革命：合作与一同提升效率。
正如美国管理学家德鲁克指出的那样：科学管理是一种关于工人和工作系统的哲学，总的来讲它可能是自联邦主义文献将来，美国对西方思想做出的最特殊的贡献。
3、泰勒科学管理理论对西方行政学进步和政府管理的影响
1、行政学家通过科学管理来寻求政府的行政效率：
（1）美国全国办公室管理协会会长威廉亨莱芬韦尔：
第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并获得了非常大成功。发表很多有关办公室科学管理的论文及著作。
（2）莫里斯卢埃林库克：
他是泰勒的亲密合作者，科学管理的早期研究者之一。成功地把科学管理运用于市政管理工作中。
（3）伦纳德D怀特
美国著名行政学家，他更进一步用科学管理理论研究政府行政管理。
2、美国政府
初期的抵制：对于科学管理进入联邦政府的问题，美国国会曾进行了长达五年的调查，因为工会的抵制，最后结果是立法禁止进入。
后来也将科学管理运动提供的科学原理和办法应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构、促进了政府工作的改革，提升了行政效率。
4、评价
1、泰勒科学管理的二重性
一系列最丰富科学收获 ；
资产阶级剥削的最巧妙的残酷方法 ；
2、泰勒科学管理的贡献
（1 ）泰勒在历史上首次使管理从经验上升为科学。
（2 ）讲求效率的优化思想和调查研究的科学办法。
大体上，泰勒促进了大家对管理实践的重新审视与考虑，为管理理论的进一步形成和进步开辟了道路。同时，泰勒制的现场作业管理办法在实质的生产组织管理中获得了显著的成效。因为采取了科学管理的作业程序和管理办法，推进了生产力的进步，使企业生产效率提升了很多倍。
3、泰勒科学管理的局限性
（1）泰勒对工人的怎么看是不对的。
（2）泰勒的科学管理仅看重技术的原因，不看重人群社会的原因。
（3）泰勒制仅解决了个别具体工作的作业效率问题，而没解决企业作为一个整体怎么样经营和管理的问题。
